映象新闻

私方当事人之所以愿意与行政主体合作治理，愿意参与到作为公共治理的治理过程之中，一定意义上讲就是出于对自身利益的考虑和追逐。

[13] 参见Vgl.Werner Flume,Allgemeiner Teil des bürgerlichen Rechts,Bd.2,1965,S.41 f。有学者认为将行政主体排除在行政行为成立的要件之外有可能导致不是行政机关和法律法规授权组织的组织和个人都可以行使行政权，其行使行政权的行为就是行政行为，这种担心是没必要的，因为这种行为没有法律法规的授权，其作出的行为没有法律上的依据，即不存在具有法律意义的行政行为。

所谓行政行为成立的一般要件是指某种行为成立行政行为时所必不可少的共同要件，是该行为成为行政行为的前提条件。一般而言，先行行为主要指的是违法行为，但不限于违法行为：先行行为只要足以产生某种危险，就可以成为不作为的义务来源，而不必要求必须具有违法性质问：1954年宪法第22条规定，全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关，也就是说立法权全部赋予全国人大，也不包括全国人大常委会？ 答：是的。第三辑是从清朝、北洋军阀到国民党蒋介石的宪法和宪法性文件。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议作出决定，成立以毛泽东为首的中华人民共和国宪法起草委员会，负责宪法起草工作。

1953年到1954年，我从中国人民大学法律系借调国务院政法委办公室，随后又被借调到由邓小平同志领导的选举法起草委员会，中华人民共和国宪法起草委员会成立后我就借调到起草委员会了。1954年宪法起草工作结束后，我又被借调到中华人民共和国第一届全国人民代表大会办公室工作。[9]关于这些主体，详见Peine （Fn. 1），Rn.42 ff。

[26]因此从结果上而言，行政程序法起到的是在公共行政中实施宪法及其规范原则的作用：[27]一方面，行政程序法赋予了行政活动以合法性。[10]Kopp/Ramsauer（Fn.1），Einfuhrung Rn. 1. [11]Kopp/Ramsauer（Fn.1），Einfuhrung Rn. 3. [12]部分特别规范对于计划确定程序作出了完整规定，因此实践中不再需要依据《联邦行政程序法》第72条第1款第1半句的指示，适用《联邦行政程序法》第72条以下对于计划确定程序作出的规定。立法者在最近一段时期并未为此而有任何举动，这一状况或许只有依靠政治力量才能会有所改变。实践中在两类案件中曾出现了困难，其一是所谓混合合同的法律性质问题，其二是关于说明理由的规定与理由的迟延。

[23]这些实体规范主要有：职务协助、职务公证、具体行政行为的概念、附属规定的适法性、具体行政行为内容上的确定性、承诺、裁量、具体行政行为的自始无效与再解释、具体行政行为的撤回与废止、对公法合同作出的基本规定等。[29]法治国原则[30]及其中所包含的依法行政原则、公正有效的法律保护、法的安全与信赖保护原则。

[36]BVerfGE 44, 288：BayVGH, BavVBI 1981 ．401. [37]BVerfGE 91，274; 92, 136. [38]BVerfGE 37，148。[50]BGB1 Ⅱ1952，S. 685. [51]BGB1 Ⅱ 1964, S. 1261。另一方面是确定了立法者必须自行在何种规范强度上、对哪些事项作出规定。为此，立法者在法律中确定了期限，并规定如果行政机关不及时给出意见的话，就可以不再考虑其意见，这就所谓除权（Praeklusion）。

如果行政机关拒绝申请的话，公民可以诉至行政法院（第9条）。对于这里的是否作出决定的过程，适用的就是行政程序制度。其进一步的要求是，立法者应自行确定行政执法（即行政机关在组织与行政程序中执行法律）中应予遵守的法律规范。[6] （二）特别法中的规定 1．全联邦统一的行政程序法 联邦行政程序法于1976年5月25日通过，该法对于行政决定形成的过程及其控制等问题作出了规定。

[1]对行政程序法的解释和适用必须在宪法规定的框架内进行，并取决于宪法所确定的立法思想。笔者所期望的是向相反方向的发展，即走向一部统一的行政程序法。

之所以出现这样的分立，是由于社会法和税法领域的特殊性决定了需要为其制定特别法。第56a条：[合作合同] 如果行政机关确认其对于依法完成公法任务具有足够的影响，其可以签订第54条第3款规定的合同。

[52] 这些裁判和规范性文件的内容是，必须给予行政程序涉及的所有相关人维护其个人或集体的权利或利益的可能性。在此，常常被称之为障碍的一个原因是案卷阅览与复印文件需要非常高的费用。联邦行政程序法实施至今已有近40年之久，在此期间许多具体问题都已经被行政法院所解决。这一规定使得许可程序的进展不再取决于相关的行政机关是否给出意见。各方协商一致的意思表示的交换，视同书面形式。[59]实践中所形成的是一个令人感到惊讶的折衷决定：双方放弃了由一个国家法院来作出裁判的努力，而是把争议交由一个私法上的仲裁法院解决。

[43]Ebenda. [44]BVerfGE 60.295. [45]完全占据了主导地位的观点见：BVerfGE 53, 58。[37] 前一要求即所谓通过程序保护基本权利。

2．通过程序对基本权利进行保护 宪法对公民基本权利的规定可以大体分为实体的基本权利与程序的基本权利。[22] 另一对于联邦和州的行政程序法同样很重要的内容是，行政程序法不仅包含程序规范，同时也包含有被称为附属性内容的实体规范在内。

除此之外，行政程序法还担负有实现行政效率的功能。[16]1992年5月29日公布的关于许可程序的规章，载同年《联邦法律公报》第1卷第1001页。

最后，联邦并未能废除存在于实体性法规中的程序性规范，即其并未能在立法上完全和清晰地实现程序法与实体法之间的区分。作者简介：弗朗茨•约瑟夫•派纳，德国法兰克福大学法学院教授。[73]所谓《分配法》在实体法上具有双重属性。为获取信息，公民必须提出申请，由掌管相关信息的行政机关对该申请作出决定（第3条）。

（1）阅览案卷的权利 法律、规章和章程都必须经过公布才能具有效力，[66]公民还有权要求法院公布（经隐名处理后的）裁判。在德国，行政机关有意违背司法裁判、作出违法行为的情况是不可想象的。

如果企业认为其权利在分配程序中受到了损害，就可以提出书面申请。此外，在规划程序中的规划解释阶段（建筑法典第3条第1、2款）以及计划确定程序（联邦行政程序法第73条第3款）中，相关人也有阅览案卷的权利。

第71b条第2款规定，统一机构接受公告、申请、意思表示与证明材料，并直接转交主管行政机关。2．新的行政程序法 在特定领域中也形成了一些新的包含有程序性规范在内的法律。

[68]V.22. 12. 2004, BGBI. I S.3704. [69]Vgl. BTag-Drs. 15/3406, S. 14. [70]V.26.3.2007，GVB1. I S. 74. [71]5.12.2005，BGBI. I S. 2722. [72]2007年11月5日颁布的消费者信息法（VIG），载同年《联邦法律公报》第1卷第2558页。在程序相关人选择直接与主管行政机关建立联系的情况下，依据第71a条第2款的规定，主导程序的行政机关也应遵守第71b条至第71e条的规定。在此期间，非常多的具体问题都已经被行政法院所解决，而法学文献中的各种观点则为法院提供了参考。除了宪法上的规定之外，国际法上的原则也对于行政程序法的内容构成了限制。

但同样可以确定的是，社会法和税法领域的特殊性并未如此之重要，以至于不可能在一部单一的法律中对其作出规定。然而，服务于宪法中的上述基本性规定，却并不是行政程序法的唯一目标。

一般行政法是宪法的具体化。[11]其次，特别行政领域要求保留专门的行政程序法。

第71c条第1款规定，任何人在实际提出申请之前，都可以要求统一机构提供有关重要的规范、主管行政机关、公共登记者与信息库、程序权利以及设施的信息，而且并不要求这些信息必须与将来的行政程序有关。为实现宪法中的基本性规定，必然要求程序的设置尽可能正式与严格。